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《欧洲杯赛事直播市养犬管理条例》（以下简称《条例》）已由江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2021年7月29日批准，自2022年1月1日起施行。作为一部养犬管理方面的地方性法规，《条例》的颁布和实施，既不是鼓励养犬，也不是禁止养犬，而是将养犬纳入依法管理的轨道，处理好“立权与立责”的关系，使各方有法可依，提升城市人文内涵和人居环境。
一、《条例》的出台背景
一是养犬行为亟需规范。随着养犬成为人们丰富精神生活的一种方式，养犬群体不断扩大，犬只数量的不断增加，因不规范、不文明养犬行为引发的各种社会问题日益突出。由于法制不完善造成养犬管理体系不严密，不文明养犬现象屡禁不止，严重影响市容环境、社会秩序和公共安全。
二是原有制度具有局限性。2015年8月欧洲杯赛事直播市政府颁布了《欧洲杯赛事直播市加强犬只规范化管理的工作意见》，明确政府有关部门职责与相应工作措施，但受制于立法权限，未能设定行政许可与处罚条款，不具有强制性，难以执法管控。此外，2020年1月出台的《欧洲杯赛事直播市文明行为促进条例》，虽然明确了养犬人“携犬出户不使用牵引带”与“不即时清除犬只粪便”两项禁止性规定和相应罚则，但该地方性法规无法系统性、深层次规范养犬管理，不足以全面有效地解决现实生活中养犬管理遇到的各种问题。
三是回应社会诉求的需要。2020年欧洲杯赛事直播市公安局面向市民开展的调查问卷，认为有必要和非常有必要出台《欧洲杯赛事直播市养犬管理条例》的市民占89.8%，无论是养犬人还是非养犬人都希望出台一部规范养犬行为的地方性法规。这种需求还反映在每年两会，人大代表和政协委员对养犬立法问题多次提出议案、提案和建议。因此，制定一部养犬管理地方性法规，依法规范养犬行为，培育文明养犬理念，对于保障公民人身安全和健康，维护市容环境卫生和社会公共秩序，促进养犬人与非养犬人和谐共处，意义重大，十分必要。
二、《条例》的立法思路
《条例》共38条，不分章节。《动物防疫法》《治安管理处罚法》《江苏省动物防疫条例》是制定《条例》的主要上位法依据，同时参照先行立法城市做法并结合近年来欧洲杯赛事直播市犬只规范化管理工作经验，围绕“养犬管理体制、养犬管理制度、养犬行为规范、法律责任”的立法思路，按照“依法行政、规范管理、便民利民”的原则，以法治化、信息化、社会化、专业化为导向，对养犬管理进行系统规定。
其中，养犬管理体制部分明确政府及部门职责，构建“政府牵头、部门协作、基层自治、公众参与”的养犬管理工作格局；养犬管理制度部分确立养犬免疫、登记，禁养烈性犬、分区域管理等基本管理制度；养犬行为规范部分规定养犬人主体责任、养犬基本要求、重点管理区特别要求、携犬出户规定与犬只末端处理方式等内容；法律责任部分罚则设置科学合理，体现教育与处罚相结合的原则，对群众“急难怨盼”且上位法没有规定的违规养犬行为予以惩戒。
三、《条例》的主要内容
（一）完善管理体制，确立齐抓共管工作格局
《条例》作了四方面的规定：一是第二条确定本条例适用于本市行政区域内养犬行为及其相关管理活动，但工作犬与特定用途的犬只管理不适用本条例；二是第三、第四条明确各级政府以及有关部门承担的养犬管理工作职责，其中公安机关为养犬管理工作的主管部门；三是第五条规定居（村）民委员会、物业服务企业、动物诊疗机构等组织应当在养犬管理中发挥劝阻、记录、报告及协助等作用，形成社会共治格局；四是第六条规定对于违法养犬行为的举报和投诉途径。
（二）体现城乡差异，明确养犬管理制度体系
《条例》作了四方面的规定：一是第七、第八条确定全市实行犬只狂犬病强制免疫和实行分区域养犬管理制度。条例实施前，欧洲杯赛事直播市政府将划定重点管理区和一般管理区的范围，同时也明确全市的犬只都要强制接种狂犬病疫苗；二是第九条规定全市禁止饲养烈性犬。条例实施前，欧洲杯赛事直播市公安局会同欧洲杯赛事直播市农业农村局将向社会公布烈性犬名录；三是第十条明确重点管理区每户限养一只犬，一般管理区不限制养犬数量，充分考虑农村地区的传统与需要；四是第十一至十七条明晰全市所有犬只都必须进行养犬登记，同时对个人与单位养犬登记、变更与注销的条件与程序进行了原则规定。具体的操作细则，公安机关正在会同有关部门抓紧研究制定中，成熟后将向社会公布。
（三）规范养犬行为，划定文明养犬责任边界
《条例》作了六方面的规定：一是第十八条规定养犬人承担养犬主体责任，遵守文明养犬基本要求，列举了9项违法、不文明养犬行为；二是第十九条对在重点管理区放任犬只自行出户或携犬出户制定更为严格的规定，细化《欧洲杯赛事直播市文明行为促进条例》有关条款，如规定携犬出户必须使用长度不超过一点五米的牵引带并由完全民事行为能力人牵引、主动避让老人儿童等；三是第二十条规定禁止犬只进入医疗机构、教育机构、公共文化场馆等特定公共场所，其余单位和场所的经营者或者管理者可以自主决定是否允许犬只进入；四是第二十一条根据《中华人民共和国民法典》相关规定，对犬只伤人后养犬人垫付医疗费的条件作出了规定；五是第二十二至二十四条规范犬只未端处理。规定犬只死亡的，依法进行无害化处理的途径和方式，赋予犬只留检所收管救助流浪犬、弃养犬、没收犬的权利，明确由公安机关加强对犬只留检机构的监督管理，做好流浪犬只的处置；六是第二十五条对犬只经营相关活动进行了规制，防止犬只经营活动成为养犬管理的漏洞，如禁止销售烈性犬，不得干扰他人正常工作、生活，不得污染环境等。
（四）区分违法情形，强化处罚与教育结合
《条例》第二十六至三十四条设置了18种违法行为的罚则，其中除未免疫由农业农村部门处罚，未即时清理犬只粪便和经营犬只污染环境由城管部门处罚外，其余饲养禁养犬、超额养犬、犬只未登记、共有部分养犬、遗弃虐待犬只、违规携犬出户、携犬进入禁止区等15项违法行为均由公安机关处罚。为简化公安机关办案程序，提高执法效率，专门授权公安派出所可以决定警告、五百元以下罚款的行政处罚。需要特别注意的是，《条例》规定的公安行政处罚事项大多设置两个层级，即先责令改正，同时可以处警告或者罚款处罚，拒不改正的，予以没收犬只，体现处罚与教育相结合的原则，对违法行为情节轻微，没有危害后果，当事人能主动认识错误并积极改正的，可以不予行政处罚。
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